Pratiche ferme: mandamus e APA

Ogni pratica di immigrazione ha due tempi: quello che l'agenzia dichiara e quello che la pratica vive. Quando il secondo supera il primo — il fascicolo esce dai tempi di lavorazione pubblicati, la casella «case status» non cambia da mesi, il colloquio è stato fatto e la decisione non arriva — la pratica è ferma nel senso che interessa a questa pagina: non esiste alcun atto che la neghi, e non esiste alcun atto che la conceda. È la condizione peggiore delle tre, perché contro un diniego ci sono rimedi tipici, mentre contro il silenzio il richiedente non ha, dentro l'agenzia, alcun procedimento che obblighi qualcuno a decidere.

Il Congresso ha detto che cosa considera un tempo ragionevole. La legge sui tempi di lavorazione dichiara: «It is the sense of Congress that the processing of an immigration benefit application should be completed not later than 180 days after the initial filing of the application», e per le petizioni non immigranti del § 1184(c) indica trenta giorni (8 U.S.C. § 1571(b)). È una dichiarazione di principio, non un termine perentorio — nessun tribunale annulla una pratica all'alba del centottantunesimo giorno — ma non è decorativa: nei giudizi sul ritardo i 180 giorni sono il metro con cui il giudice misura quanto la realtà si è allontanata da ciò che il legislatore si aspettava.

Prima di parlare dei rimedi veri conviene sgombrare il campo da quelli apparenti.

La richiesta all'infoline e l'e-request. Servono a documentare che il ritardo è stato segnalato, e la risposta standard — «your case is under review» — entra utilmente nel fascicolo di un eventuale ricorso. Ma non creano alcun obbligo nuovo: l'agenzia risponde alla richiesta, non alla pratica.

L'interessamento di un parlamentare (congressional inquiry). Ogni ufficio di deputato o senatore ha personale dedicato ai casi di immigrazione dei propri elettori. L'inquiry ottiene in genere una risposta scritta più circostanziata, e in qualche caso smuove un fascicolo dimenticato. Anche qui, però, nessun obbligo: l'agenzia deve rispondere al parlamentare, non decidere la pratica.

Il CIS Ombudsman. È un ufficio interno al Department of Homeland Security, indipendente da USCIS, che assiste su casi individuali. Può essere utile nei casi di errore evidente — un fascicolo smarrito, una notifica mai partita — ma le sue raccomandazioni non vincolano l'agenzia.

Questi strumenti condividono la stessa natura: amplificano la voce del richiedente, non la sua posizione giuridica. Il loro uso è sensato come primo passo e come prova della diligenza; il loro fallimento è, a sua volta, un fatto che il giudice federale leggerà. Ciò che nessuno di essi può fare è trasformare il silenzio in un atto impugnabile. Per questo esiste la via giudiziaria.

La via giudiziaria poggia su due basi che si sovrappongono quasi per intero. La prima è l'Administrative Procedure Act: ogni agenzia, «within a reasonable time», deve portare a conclusione le questioni che le sono presentate (5 U.S.C. § 555(b)), e il giudice del riesame «shall compel agency action unlawfully withheld or unreasonably delayed» (5 U.S.C. § 706(1)). La seconda è il writ of mandamus, con cui la corte distrettuale può ordinare a un funzionario federale l'adempimento di un dovere dovuto al ricorrente (28 U.S.C. § 1361). Nella pratica le due domande si propongono insieme e vengono giudicate con lo stesso metro.

L'obiezione che l'amministrazione oppone per prima è che l'esito della pratica è discrezionale. È vera, ed è irrilevante. La distinzione che regge l'intera materia è quella tra l'esito e l'atto del decidere: che cosa decidere può essere rimesso all'agenzia, ma che una decisione venga presa — in un tempo ragionevole — è un dovere. Il ricorso per ritardo non chiede al giudice di approvare la pratica: chiede di ordinare all'agenzia di deciderla. Per questo un mandamus vinto può, in teoria, concludersi con un diniego celere. Nella realtà dei fascicoli che seguo l'esito più frequente è un altro: l'agenzia, chiamata davanti al giudice, adjudica la pratica nei primi mesi del giudizio, e la causa si chiude perché il suo oggetto è venuto meno.

Il limite vero della materia sta altrove, nella dottrina della consular nonreviewability: la decisione del funzionario consolare sul visto non è sindacabile dal giudice americano. Sui casi consolari — la pratica ferma «in administrative processing» dopo il colloquio — la linea di confine è sottile e molto litigata: finché non c'è una decisione, si discute di ritardo; quando il consolato oppone un diniego formale, anche solo ai sensi del § 221(g), l'amministrazione sostiene che una decisione esiste e che il giudice non può guardarla. Il § 221(g) e le sue conseguenze hanno una pagina dedicata.

Quando il ritardo diventa «irragionevole»? La risposta che i giudici usano quasi ovunque viene da Telecommunications Research and Action Center v. FCC, 750 F.2d 70 (D.C. Cir. 1984), e dai suoi sei fattori: il tempo della decisione deve seguire una «rule of reason» (primo fattore); se il Congresso ha indicato una tempistica, quella indicazione informa il giudizio (secondo — ed è qui che rientrano i 180 giorni del § 1571(b)); i ritardi si tollerano meno quando sono in gioco salute e benessere umano che in campo economico (terzo); conta l'effetto di un ordine sulle altre attività dell'agenzia (quarto); contano la natura e l'entità degli interessi pregiudicati dal ritardo (quinto); e la corte non deve trovare malafede per dichiarare il ritardo irragionevole (sesto).

Due di questi fattori decidono la maggior parte dei casi, in direzioni opposte. Il quarto è l'argomento preferito dell'amministrazione: ordinare la decisione di questa pratica significa farla passare avanti a migliaia di pratiche più anziane, cioè spostare il ritardo su chi non ha fatto causa. È un argomento serio, che in alcuni distretti ha molto seguito, e la risposta seria non è negarlo ma spezzarlo sul caso concreto: dimostrare che la pratica non è in una coda ordinata ma fuori da ogni coda — ferma oltre i tempi pubblicati dalla stessa agenzia per quel tipo di caso, superata da pratiche identiche depositate dopo. Il quinto lavora per il richiedente, ma solo se il pregiudizio viene documentato come si documenta un danno: la famiglia divisa, il posto di lavoro che scade, la polizza o il mutuo negati, l'età che avanza verso una soglia normativa. Un ricorso che si limita a dire «aspetto da tanto» usa la metà debole del metro.

Sulla durata, i numeri che circolano — «dopo un anno si può fare causa», «sotto i due anni si perde» — sono semplificazioni: non esiste una soglia fissa, e lo stesso ritardo può essere ragionevole per una categoria e irragionevole per un'altra. La regola operativa onesta è relativa, non assoluta: quanto più la pratica ha superato i tempi che l'agenzia stessa pubblica, e quanto più il pregiudizio è concreto e datato, tanto più il ricorso è forte.

Per un caso specifico il Congresso ha fatto molto di più che auspicare: ha spostato il potere. Se USCIS non decide la domanda di naturalizzazione entro 120 giorni dall'esame — il colloquio dell'N-400 — il richiedente può rivolgersi alla corte distrettuale del proprio distretto, e quella corte «has jurisdiction over the matter and may either determine the matter or remand the matter, with appropriate instructions» (8 U.S.C. § 1447(b)). Non è un invito a sollecitare: è una devoluzione. La corte può decidere lei stessa la naturalizzazione, oppure rinviarla all'agenzia con istruzioni e, di regola, con un termine.

La differenza rispetto al mandamus ordinario è di struttura, non di grado. Nel mandamus il giudice ordina all'agenzia di fare il proprio lavoro; nel § 1447(b) il lavoro diventa suo, e diverse corti ritengono che la giurisdizione della corte sul caso sia a quel punto esclusiva — l'agenzia non può più «bruciare» il ricorso decidendo per conto proprio, senza che il giudice lo consenta. Per chi ha fatto il colloquio da più di quattro mesi e guarda un silenzio senza spiegazioni, è lo strumento più affilato dell'intera materia. Il percorso della naturalizzazione, con i suoi tempi, è nella pagina sulla naturalizzazione.

Una menzione a parte merita il premium processing, che dei tempi amministrativi è il contrario apparente: un servizio a pagamento con un termine di lavorazione breve. Va capito per quello che è — un termine per una prima azione dell'agenzia, non un diritto all'approvazione né una garanzia sull'esito — e il suo mancato rispetto si fa valere anzitutto dentro il servizio stesso, con il rimborso, prima che in tribunale.

Un ricorso per ritardo si prepara prima di scriverlo. Il fascicolo deve contenere la cronologia completa — ricevute, notifiche, richieste all'infoline con le risposte, l'eventuale inquiry parlamentare — e la fotografia dei tempi pubblicati dall'agenzia per quella categoria in quel service center, salvata alla data del deposito, perché i tempi pubblicati cambiano. Il pregiudizio va documentato con la stessa serietà: è il quinto fattore TRAC, e si prova con i fatti, non con gli aggettivi.

Il ricorso si deposita alla corte distrettuale federale — di regola nel distretto dove risiede il ricorrente o dove ha sede il convenuto — contro i funzionari responsabili della decisione. La notifica segue la Rule 4(i), con le sue tre destinazioni obbligate, e il governo ha sessanta giorni per rispondere: è dentro quella finestra che molte pratiche, improvvisamente, si muovono. Se invece l'amministrazione resiste, il giudizio si gioca sui fattori TRAC, in genere su carte, senza testimoni.

Due avvertenze finali, perché il rimedio non è per ogni caso. La prima: il mandamus accelera la decisione, non la migliora — chi ha un fascicolo fragile, con un problema di inammissibilità o di frode non ancora emerso, deve chiedersi se vuole davvero una decisione rapida, e la risposta richiede di aver letto il fascicolo, non solo il calendario. La seconda: il ricorso è un atto pubblico contro l'amministrazione che dovrà ancora decidere altre pratiche della stessa persona; la ritorsione formale non esiste, ma la scelta del momento e del tono è parte del lavoro. Delle pratiche ferme mi occupo anche in una sede dedicata, in inglese: mandamus.com.

Contro il silenzio dell'amministrazione il rimedio non è aspettare meglio: è trasformare l'attesa in una domanda a cui qualcuno ha l'obbligo di rispondere.

Poiché il ricorso si deposita di regola nel distretto dove risiede il ricorrente, conta dove il difensore è ammesso a patrocinare. Negli Stati Uniti le due abilitazioni non coincidono: l’abilitazione statale (state bar) governa la professione dentro lo Stato, ma ogni corte federale distrettuale tiene un proprio albo, con una propria ammissione — si può essere avvocati di uno Stato senza essere ammessi alla sua corte federale, e ammessi a una corte federale di uno Stato di cui non si è mai sostenuto l’esame. La mappa distingue le due cose. Per chi risiede in un distretto non coperto, l’ammissione pro hac vice per il singolo caso o l’associazione di un corrispondente locale è una prassi ordinaria delle corti federali, che valuto caso per caso. Per la Florida la copertura è già organizzata: un rapporto stabile di co-counsel con uno studio locale copre tutti e tre i distretti federali dello Stato.