Naturalizzazione: diritto azionabile o concessione

I due ordinamenti sembrano descrivere lo stesso istituto: lo straniero che ha risieduto legalmente per un certo numero di anni chiede di diventare cittadino. Ma la somiglianza finisce alla superficie. La naturalizzazione americana è costruita come un diritto: la legge — l'Immigration and Nationality Act — fissa i requisiti, e chi li soddisfa deve essere naturalizzato. La naturalizzazione italiana per residenza è costruita come una concessione: la legge fissa i requisiti minimi, e chi li soddisfa acquisisce soltanto il diritto a che la sua domanda venga valutata.

Negli Stati Uniti la via ordinaria è il modulo N-400: cinque anni di residenza continuativa come lawful permanent resident, presenza fisica per almeno la metà del periodo, tre mesi nello Stato o distretto in cui si deposita la domanda, good moral character per tutto il periodo statutario (8 U.S.C. § 1427(a)). Il coniuge di cittadino americano accede a un termine ridotto di tre anni, a condizione di aver vissuto in marital union con il coniuge cittadino per l'intero triennio (8 U.S.C. § 1430(a)). A questi si aggiungono l'esame di inglese e di educazione civica (8 U.S.C. § 1423) e il giuramento.

In Italia la via ordinaria per il cittadino non comunitario è la naturalizzazione dopo dieci anni di residenza legale (legge 5 febbraio 1992, n. 91, art. 9), con termini ridotti per categorie particolari — cittadini di Stati membri dell'Unione, apolidi e rifugiati, discendenti di cittadini italiani, nati in Italia. Ed esiste l'eccezione che conferma la regola: la cittadinanza per matrimonio (art. 5 della stessa legge), che l'ordinamento italiano tratta come diritto soggettivo, negabile soltanto per motivi ostativi tassativi — precedenti penali qualificati o ragioni di sicurezza della Repubblica. Il coniuge ha un diritto; il residente decennale ha una speranza qualificata.

È questa asimmetria — non i singoli requisiti — l'oggetto reale del confronto. E conviene dirlo subito: dei due sistemi, quello che gli italiani immaginano più duro, l'americano, è quello che dà al richiedente la posizione giuridica più forte.

La differenza che nessuno enuncia con chiarezza è questa: il richiedente americano che soddisfa i requisiti può citare in giudizio l'amministrazione e farsi riconoscere la cittadinanza da una corte; il richiedente italiano dell'art. 9, anche con dieci anni di residenza impeccabile, può vedersi opporre una valutazione discrezionale di opportunità.

Il meccanismo americano ha due ingranaggi. Il primo: se l'USCIS nega la domanda e il diniego viene confermato nell'udienza amministrativa interna, il richiedente può chiedere il riesame alla corte distrettuale federale del proprio distretto, e quel riesame è de novo — la corte compie autonomamente i propri accertamenti di fatto e le proprie valutazioni di diritto, senza alcuna deferenza verso la decisione dell'agenzia, e su richiesta tiene una nuova udienza sulla domanda (8 U.S.C. § 1421(c)). Non è un sindacato di legittimità sull'operato dell'amministrazione: è un nuovo giudizio sulla domanda stessa. Il secondo ingranaggio opera contro l'inerzia, e lo vedremo nella sezione successiva.

Questo non fa della naturalizzazione americana un istituto lassista. Vale anche il rovescio: nessuna corte può concedere la cittadinanza per equità a chi non soddisfa i requisiti di legge. La Corte Suprema lo ha detto senza mezzi termini in INS v. Pangilinan, 486 U.S. 875 (1988), e la legge stessa dispone che si diventa cittadini soltanto nei modi e alle condizioni previsti dallo statuto, e in nessun altro modo (8 U.S.C. § 1421(d)). Il sistema è rigido in entrambe le direzioni: l'amministrazione non può negare a chi ha titolo, il giudice non può regalare a chi non lo ha. È esattamente ciò che si intende quando si dice che la cittadinanza americana è governata dalla legge e non dalla grazia.

Il sistema italiano dell'art. 9 è costruito al contrario. La concessione della cittadinanza è espressione di alta discrezionalità amministrativa: il Ministero dell'interno valuta l'integrazione del richiedente, la sua autosufficienza economica, la sua condotta complessiva, e — secondo la formula costante della giurisprudenza amministrativa — l'interesse pubblico ad accogliere un nuovo membro nella comunità nazionale. Il giudice amministrativo sindaca l'eccesso di potere, il difetto di motivazione, il travisamento dei fatti; non sostituisce la propria valutazione a quella del Ministero, e non pronuncia mai, lui, la concessione. Dieci anni di residenza regolare, redditi adeguati e fedina penale pulita non chiudono la partita: la aprono.

Entrambe le amministrazioni accumulano ritardi. La differenza sta in che cosa il richiedente può farci.

Negli Stati Uniti il rimedio principale è chirurgico: se l'USCIS non decide entro centoventi giorni dall'esame di naturalizzazione, il richiedente può rivolgersi alla corte distrettuale, che acquisisce giurisdizione sulla domanda e può — testualmente — deciderla essa stessa, oppure rinviarla all'agenzia con istruzioni (8 U.S.C. § 1447(b)). Non si tratta di ordinare all'amministrazione di sbrigarsi: la corte può togliere il fascicolo dalle mani dell'USCIS e naturalizzare direttamente. Per i ritardi che maturano prima dell'esame — la domanda depositata e mai convocata — il § 1447(b) non è ancora disponibile, e lo strumento diventa l'azione di mandamus e l'Administrative Procedure Act per ritardo irragionevole: la corte non decide la domanda, ma ordina all'agenzia di deciderla. Nella pratica, la parte largamente maggioritaria di questi contenziosi si chiude senza sentenza: la convocazione o la decisione arrivano dopo il deposito del ricorso.

In Italia il ritardo ha una fisionomia diversa. La legge assegna oggi al procedimento di cittadinanza un termine di definizione di ventiquattro mesi, prorogabile fino a un massimo di trentasei — termine che negli anni il legislatore ha più volte spostato, in entrambe le direzioni. Scaduto il termine, il silenzio dell'amministrazione diventa inadempimento, e il richiedente può proporre ricorso al TAR con l'azione avverso il silenzio: il giudice amministrativo accerta l'obbligo di provvedere, ordina al Ministero di decidere entro un termine e, se l'inerzia persiste, nomina un commissario ad acta che decide in sostituzione dell'amministrazione.

Si noti bene che cosa ciascun rimedio ottiene. Il ricorso italiano contro il silenzio forza una decisione, non una decisione favorevole: il Ministero — o il commissario — può adempiere respingendo, e sulla sostanza del diniego il richiedente dell'art. 9 torna nel recinto della discrezionalità. Il rimedio americano del § 1447(b), invece, sposta la sede: la domanda può essere decisa nel merito da un giudice terzo, con gli stessi requisiti di legge ma senza l'agenzia di mezzo. Anche sul piano dei tempi e dei costi la logica diverge: il contenzioso federale americano su ritardi di questo tipo è tendenzialmente rapido proprio perché l'agenzia preferisce decidere piuttosto che difendere l'inerzia; il giudizio amministrativo italiano segue i tempi propri della giustizia amministrativa, e la sua efficacia dipende in ultima istanza dalla fase di esecuzione.

I due sistemi misurano la residenza con strumenti diversi, e i viaggi che azzerano un orologio possono non toccare l'altro.

Il calcolo americano ha tre livelli distinti, che chi prepara una N-400 deve tenere separati. Primo: la residenza continuativa (continuous residence) per cinque anni — tre per il coniuge di cittadino. Un'assenza dagli Stati Uniti superiore a sei mesi ma inferiore a un anno interrompe presuntivamente la continuità, salvo che il richiedente dimostri di non aver abbandonato la propria residenza; un'assenza di un anno o più la interrompe in via automatica, con eccezioni tassative legate a impieghi qualificati all'estero — governo americano, istituti di ricerca riconosciuti, imprese americane impegnate nello sviluppo del commercio estero, organizzazioni internazionali di cui gli Stati Uniti sono membri (8 U.S.C. § 1427(b)). Secondo: la presenza fisica (physical presence), un conteggio puramente aritmetico dei giorni sul suolo americano, che deve raggiungere almeno la metà del periodo statutario e che nemmeno le eccezioni per lavoro all'estero eliminano, salvo per i dipendenti governativi (8 U.S.C. § 1427(c)). Terzo: la sopravvivenza dello status di residente permanente stesso, che assenze prolungate possono compromettere su un piano ancora diverso. Il viaggio di sette mesi per assistere un genitore malato, fiscalmente e affettivamente irrilevante, è giuridicamente un evento: non chiude la porta, ma inverte l'onere della prova.

Il calcolo italiano dell'art. 9 guarda altrove. La residenza legale ininterrotta si regge sull'iscrizione anagrafica e sulla continuità del titolo di soggiorno: ciò che spezza l'orologio non è, di regola, il viaggio in sé, ma la perdita della residenza anagrafica — la cancellazione, il trasferimento all'estero registrato, il buco tra un permesso e il suo rinnovo. Un richiedente può trascorrere lunghi periodi fuori dall'Italia senza toccare il decennio, purché la sua posizione anagrafica e il suo titolo di soggiorno restino integri; e può, all'inverso, vivere stabilmente in Italia e scoprire che un difetto formale di iscrizione ha azzerato anni di presenza effettiva. Dove il sistema americano conta i giorni di presenza fisica, quello italiano verifica la tenuta di una posizione formale. Sono due filosofie della prova: gli Stati Uniti diffidano dei registri e contano i timbri; l'Italia si fida del registro fino a farne una condizione costitutiva.

Entrambi gli ordinamenti hanno deciso che il nuovo cittadino deve dimostrare qualcosa a voce. Che cosa, dice molto di ciascuno.

Il requisito americano è duplice: comprensione dell'inglese — leggere, scrivere e parlare parole di uso ordinario, con l'avvertenza statutaria che la prova di lettura e scrittura si supera con frasi semplici e che nessuna condizione irragionevole può essere imposta — e conoscenza dei fondamenti della storia e della forma di governo degli Stati Uniti (8 U.S.C. § 1423(a)). Il civics test si prepara su un elenco pubblico di domande e risposte: la prova è nozionistica per disegno, non per degenerazione. La legge prevede esenzioni per età e anzianità di residenza: chi ha superato i cinquant'anni con almeno venti di residenza da permanent resident, o i cinquantacinque con almeno quindici, è esonerato dall'inglese e può sostenere l'esame civico nella propria lingua; per chi ha superato i sessantacinque anni con venti di residenza è prevista una considerazione speciale sul contenuto dell'esame; ed è esonerato chi non può conformarsi per disabilità fisica o mentale (8 U.S.C. § 1423(b)).

Il requisito italiano, introdotto nel 2018, è di natura diversa: non un esame civico, ma la certificazione della conoscenza della lingua italiana a livello B1 del Quadro comune europeo, richiesta tanto al richiedente per matrimonio quanto a quello per residenza, con esenzioni circoscritte. La scelta è rivelatrice due volte. Primo: l'Italia non chiede al futuro cittadino di sapere nulla della Costituzione, del funzionamento delle istituzioni, della storia repubblicana — chiede la lingua, cioè un fatto di integrazione sociale, non di adesione civica. Secondo: il B1 è un livello linguistico reale, che richiede studio a un adulto non scolarizzato in italiano, mentre la prova d'inglese americana è deliberatamente calibrata verso il basso. Ciascun sistema esamina ciò che teme di più: l'America l'estraneità politica, l'Italia l'estraneità sociale.

Le due politiche della naturalizzazione si muovono in direzioni opposte, e i loro fallimenti sono istruttivi quanto le loro regole.

In Italia il tentativo più serio di riforma recente è passato per la via referendaria: il quesito abrogativo che avrebbe ridotto da dieci a cinque anni la residenza richiesta per la naturalizzazione, votato nella tornata referendaria del giugno 2025, è caduto per mancato raggiungimento del quorum. Il merito non è mai stato deciso: ha deciso l'astensione. Il dato politico che ne resta è duplice — una parte consistente dell'elettorato attivo si è espressa a favore, e il sistema è congegnato in modo che questo non basti. Il decennio resta, e resta soprattutto la struttura concessoria: nessun quesito referendario avrebbe comunque trasformato la concessione in diritto, perché ciò che si votava era la durata, non la natura dell'istituto.

Negli Stati Uniti la spinta politica corre in senso contrario: ciclicamente vengono avanzate proposte di irrigidimento — allungare i periodi di residenza, inasprire gli esami, restringere le esenzioni — e la storia recente mostra che sulla naturalizzazione l'amministrazione di turno può incidere anche senza toccare lo statuto, attraverso la conformazione degli esami e delle prassi istruttorie. Lo stato dell'arte va verificato caso per caso al momento di presentare la domanda. Ma la struttura profonda finora ha tenuto: i requisiti sono nella legge, e finché sono nella legge il loro accertamento appartiene, in ultima istanza, a un giudice.

Qui il confronto si chiude dov'era cominciato. Il sistema italiano chiede meno prove d'esame ma si riserva l'ultima parola; quello americano esamina di più ma rinuncia all'arbitrio finale. Per chi deve scegliere dove costruire il proprio percorso di cittadinanza — o per chi, italiano d'origine, guarda ai due passaporti da entrambe le sponde — la domanda giusta non è quale sistema sia più generoso, ma in quale dei due la posizione di chi ha fatto tutto correttamente sia difendibile davanti a un giudice. A quella domanda le due risposte non si equivalgono.