Ricongiungimento familiare: diritto in Italia, quota in America

Il ricongiungimento familiare è il terreno su cui il luogo comune — l'America paese di immigrazione, l'Europa fortezza — si rovescia con più nettezza. Nel diritto italiano, che attua la direttiva 2003/86/CE, il ricongiungimento del nucleo familiare stretto è costruito come un diritto soggettivo: lo straniero regolarmente soggiornante che soddisfa criteri oggettivi — un reddito minimo, un alloggio idoneo — ha titolo a farsi raggiungere da coniuge e figli minori, e l'amministrazione che nega risponde davanti a un giudice. Nel diritto americano il ricongiungimento è un sistema di categorie e di file: la legge stabilisce chi può presentare una petizione e per chi, fissa tetti numerici annui per quasi tutte le categorie, e lascia che sia la coda — non il requisito — a decidere quando, e in pratica se, la famiglia si riunisce.

Il risultato è una direzione della generosità invertita. L'Italia disegna un perimetro familiare stretto — coniuge, figli minori, poco altro — ma dentro quel perimetro il ricongiungimento è dovuto e relativamente rapido. Gli Stati Uniti disegnano un perimetro larghissimo — fino ai fratelli e ai figli sposati di un cittadino — ma lo razionano con quote che producono attese misurate in anni e, per alcune categorie e paesi, in decenni. Questa pagina percorre il confronto punto per punto: chi ha diritto e chi ha soltanto una categoria; come ciascun sistema misura i mezzi economici; che cosa accade ai partner non sposati; che cosa accade al figlio che compie gli anni durante la procedura; e dove ciascun ordinamento traccia il confine della famiglia.

Il testo unico dell'immigrazione (d.lgs. 286/1998) dedica al ricongiungimento gli articoli 28 e 29: il primo enuncia il diritto all'unità familiare dello straniero titolare di un permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno (per lavoro subordinato o autonomo, asilo, studio, motivi religiosi o familiari); il secondo definisce chi può essere ricongiunto e a quali condizioni. Il nucleo ammesso è, in sintesi, il coniuge non legalmente separato e maggiorenne, i figli minori (anche del solo coniuge, con il consenso dell'altro genitore), i figli maggiorenni a carico soltanto se ragioni di salute impediscono loro di provvedere a sé stessi, e i genitori a carico entro condizioni strette — l'assenza di altri figli nel paese di origine o, per gli ultrasessantacinquenni, l'impossibilità degli altri figli di sostenerli per gravi motivi di salute.

Le condizioni sono due, ed entrambe oggettive. Un alloggio idoneo, attestato secondo i parametri dell'edilizia residenziale pubblica. E un reddito minimo commisurato all'assegno sociale: in linea di principio, un importo annuo non inferiore all'assegno sociale aumentato della metà per ciascun familiare da ricongiungere. L'importo corrente dell'assegno sociale è pubblicato annualmente dall'INPS; ciò che conta qui è la struttura, non la cifra: la soglia è un parametro normativo predeterminato, non un giudizio discrezionale sul richiedente. La Corte di giustizia ha rafforzato questa logica: nella causa Chakroun (C-578/08, 2010) ha chiarito che la direttiva 2003/86 riconosce ai familiari un vero diritto al ricongiungimento e che lo Stato membro non può applicare la soglia di reddito in modo automatico, senza valutare la situazione concreta dell'interessato. Il criterio oggettivo, cioè, opera come garanzia del richiedente — un tetto alla discrezionalità — e non come pretesto per negare.

La procedura riflette l'impianto: domanda di nulla osta allo sportello unico per l'immigrazione, verifica documentale dei requisiti, poi il visto per motivi familiari al consolato. E il diniego — di nulla osta o di visto — è un provvedimento motivato e impugnabile davanti al giudice ordinario. Chi ha letto la pagina sui dinieghi di visto nei due sistemi riconoscerà il paradigma: decisione vincolata, motivazione, ricorso.

Il sistema americano parte da una distinzione che decide tutto: quella tra immediate relatives e categorie di preferenza. Gli immediate relatives — coniuge, figli minori non sposati e genitori di un cittadino americano, questi ultimi solo se il cittadino ha almeno 21 anni — sono fuori da ogni quota numerica: l'8 U.S.C. § 1151(b)(2)(A)(i) li esenta espressamente dai tetti annui, e il loro visto è disponibile appena la petizione è approvata. Tutti gli altri rapporti familiari passano per il sistema di preferenza dell'8 U.S.C. § 1153(a), che assegna a ciascuna categoria un contingente annuo: 23.400 visti per i figli adulti non sposati di cittadini (F1); 114.200 per i coniugi, figli minori e figli adulti non sposati dei residenti permanenti (F2A e F2B, con almeno il 77 per cento riservato alla F2A); 23.400 per i figli sposati di cittadini (F3); 65.000 per i fratelli e le sorelle di cittadini adulti (F4). Il totale familiare mondiale non può scendere sotto i 226.000 visti l'anno — un tetto di sistema, non una promessa individuale.

Dentro le categorie contingentate governa la priority date: la data di deposito della petizione segna il posto in fila, e il Dipartimento di Stato pubblica ogni mese il Visa Bulletin che indica quali date sono «correnti». Qui sta il punto che più sorprende chi arriva dal diritto europeo: il coniuge di un residente permanente — non un parente remoto: il coniuge — sta nella categoria F2A, e quindi in una fila. Negli anni in cui la F2A è corrente l'attesa si riduce alla durata della procedura; negli altri, la famiglia di un residente regolare degli Stati Uniti resta divisa per il tempo che la coda impone, senza che alcun requisito soddisfatto possa accorciarla. Nel diritto italiano una situazione del genere non può darsi per costruzione: soddisfatti i criteri, il nulla osta è dovuto. Nel diritto americano la separazione prolungata di una famiglia che soddisfa ogni requisito non è un malfunzionamento: è il funzionamento.

La distinzione produce anche effetti secondari che nella pratica pesano quanto la fila: il matrimonio del beneficiario, ad esempio, può cambiare categoria o distruggere la petizione (il figlio non sposato di un residente permanente che si sposa esce dal sistema, perché per i figli sposati di residenti una categoria non esiste), e la naturalizzazione del petizionante converte le categorie in altre più favorevoli. Per il percorso del coniuge di cittadino — la corsia più rapida del sistema — rimando alla pagina sul visto immigrante IR/CR e, per chi è già negli Stati Uniti, all'adjustment of status.

Entrambi i sistemi vogliono che la famiglia ricongiunta non pesi sulle casse pubbliche, ed entrambi lo traducono in una soglia di reddito parametrata a un indice ufficiale. Ma la forma giuridica è opposta. In Italia la soglia — l'assegno sociale aumentato per ogni familiare — è un requisito di ammissibilità: si verifica al momento della domanda e lì esaurisce la sua funzione. Negli Stati Uniti la prova dei mezzi è un contratto. L'affidavit of support previsto dall'INA § 213A, 8 U.S.C. § 1183a — il modulo I-864 — obbliga lo sponsor a mantenere l'immigrato a un reddito non inferiore al 125 per cento della soglia federale di povertà (100 per cento per il militare in servizio attivo che sponsorizza coniuge o figli), ed è espressamente legally enforceable: può farlo valere in giudizio l'immigrato stesso, per ottenere il mantenimento, e può farlo valere qualunque amministrazione — federale, statale o locale — che abbia erogato una prestazione assistenziale, per farsi rimborsare. La legge mette a disposizione i rimedi esecutivi federali, l'esecuzione in forma specifica e il recupero delle spese legali.

E l'obbligo dura. Non si estingue con il divorzio — su questo la giurisprudenza è costante, e gli sponsor lo scoprono sempre troppo tardi — ma soltanto con la naturalizzazione dell'immigrato, con il maturare di quaranta trimestri contributivi, con la morte o con la perdita dello status e la partenza. Uno sponsor americano firma, spesso senza leggerlo, un obbligo alimentare potenzialmente ventennale verso un adulto che potrebbe diventare un ex coniuge ostile. Il garante italiano non firma nulla di paragonabile: dimostra un reddito, e la dimostrazione si consuma nel procedimento. Stessa idea — l'autosufficienza economica del nucleo — ma da un lato un requisito amministrativo, dall'altro un contratto con denti. È un confronto istruttivo anche in senso inverso: il sistema italiano, proprio perché la soglia è un requisito e non un contratto, la tratta come un parametro da interpretare con proporzionalità (Chakroun docet); il sistema americano, avendo trasformato la soglia in obbligazione civile, può permettersi di applicarla come una clausola.

Sul partner non coniugato i due sistemi divergono di nuovo, e di nuovo in direzione contraria al luogo comune. L'ordinamento italiano, dopo la legge 76/2016, equipara ai fini del ricongiungimento la parte dell'unione civile al coniuge; e la convivenza di fatto, pur non essendo di per sé un titolo pieno di ricongiungimento, ha una rilevanza giuridica crescente — la direttiva 2003/86 lascia agli Stati membri la facoltà di ammettere il partner stabile, e il diritto dell'Unione la impone in certi contesti per i familiari di cittadini europei. Il diritto federale americano, invece, non conosce il partner: o c'è un matrimonio valido — incluso, dal 2013, il matrimonio tra persone dello stesso sesso, riconosciuto a fini migratori se validamente celebrato — o non c'è nulla. Nessuna categoria di visto immigrante, nessuna petizione, nessuna posizione in fila per il convivente, quale che sia la durata o la stabilità della relazione.

La consolazione che il sistema offre è modesta e non-immigrante: la prassi consolare codificata nel Foreign Affairs Manual ammette il partner convivente di un titolare di visto di lungo periodo come visitatore B-2 nella veste di household member — una permanenza da visitatore, senza autorizzazione al lavoro, da rinnovare e da difendere a ogni ingresso, di cui scrivo nella pagina sul visto B-1/B-2. Per la coppia non sposata con progetti seri, la risposta americana onesta è che il sistema la spinge verso il matrimonio — il visto K-1 per i fidanzati esiste esattamente per questo — e che ogni scorciatoia che simuli un vincolo inesistente non è una strategia ma una frode, con le conseguenze permanenti che il § 204(c) riserva a chi la tenta.

Che cosa accade al figlio che era minorenne quando la procedura è cominciata e diventa maggiorenne prima che finisca? La lentezza è un problema di entrambi i sistemi; la risposta giuridica no. Nel sistema americano la questione è esistenziale, perché child ai fini dell'immigrazione è solo il figlio non sposato sotto i 21 anni: chi li compie «invecchia fuori» dalla categoria — da immediate relative a F1, da derivato a nulla — e può perdere anni di fila. Il Child Status Protection Act ha costruito un rimedio di notevole complessità. Per il figlio di cittadino, l'età si congela alla data di deposito della petizione (8 U.S.C. § 1151(f)); per le categorie di preferenza, l'8 U.S.C. § 1153(h) prevede un'età «statutaria» che si calcola, in sintesi, sottraendo dall'età anagrafica al momento in cui il visto diventa disponibile il tempo in cui la petizione è rimasta pendente — a condizione che il beneficiario si attivi per ottenere lo status entro un anno dalla disponibilità del visto.

Il congegno protegge molti, ma non tutti: chi supera i 21 anni anche dopo la sottrazione resta fuori, e per costoro la norma promette una conversione «automatica» alla categoria appropriata con conservazione della priority date — una promessa che la Corte Suprema ha ridimensionato in Scialabba v. Cuellar de Osorio, 134 S. Ct. 2191 (2014), avallando la lettura restrittiva dell'amministrazione: la conversione automatica assiste solo chi può transitare in una nuova categoria senza cambiare sponsor; il nipote o il derivato del derivato ricomincia dalla fine della fila. È un esito che fotografa il sistema: perfino il rimedio contro la fila è amministrato con la logica della fila.

Il sistema euro-italiano tratta lo stesso problema con una regola sola, di segno opposto: la Corte di giustizia, interpretando la direttiva 2003/86, ha chiarito che la minore età si valuta alla data di presentazione della domanda, non alla data — incontrollabile per l'interessato — della decisione amministrativa. Il tempo perso dall'amministrazione, in altre parole, non può consumare il diritto. Non serve una legge di riparazione con formule di sottrazione, perché il diritto nasce oggettivo e la lentezza resta un fatto dell'amministrazione, non un rischio del richiedente. Dove il diritto è una posizione, l'età si fotografa; dove è una fila, l'età si negozia con la matematica.

Resta il confine esterno: chi è «famiglia» per il diritto dell'immigrazione? Qui i due sistemi si scambiano di nuovo le parti. L'Italia è larga verso il basso e stretta verso l'alto e di lato: figli minori sempre; figli adulti solo se non autosufficienti per salute; genitori solo se a carico e in condizioni residuali; fratelli mai. Gli Stati Uniti sono l'opposto: il cittadino adulto può ricongiungere i genitori senza quota alcuna — la posizione più forte dell'intero sistema — e può petizionare per figli adulti, sposati e non, e per i fratelli; è il residente permanente a vivere in un perimetro all'italiana, limitato a coniuge e figli non sposati, senza genitori e senza fratelli. La generosità americana in ampiezza è però tutta contingentata: le categorie F3 e F4 esistono sulla carta, ma le loro file sono le più lunghe del sistema, e per alcuni paesi l'attesa supera la durata di una generazione. Una categoria con vent'anni di coda è un diritto? O è un modo elegante di dire no adagio?

Questo scambio di parti spiega perché il dibattito americano sulla chain migration — l'idea che ogni immigrato «trascini» una catena di parenti — sarebbe intraducibile in Europa. Non perché l'Europa sia più aperta: perché il diritto dell'Unione ha chiuso il perimetro in partenza. La direttiva 2003/86 garantisce il nucleo stretto e lascia il resto alla discrezione degli Stati, e l'Italia quella discrezione la esercita in senso restrittivo; una «catena» di fratelli e cognati non può formarsi, perché le maglie normative non la contemplano. Il sistema americano ha fatto la scelta inversa — un perimetro da grande paese di immigrazione, ereditato dal 1965 — e poi l'ha svuotato con le quote, ottenendo il peggio dei due mondi: promette sulla carta più di quanto l'Europa prometta, mantiene in tempi che nessun ordinamento europeo considererebbe compatibili con il diritto all'unità familiare, e alimenta un dibattito politico su una «catena» che, ai ritmi del Visa Bulletin, avanza di un anello per decennio. Chi deve scegliere dove costruire un progetto familiare farebbe bene a leggere i due sistemi per quello che sono: uno promette poco e lo deve; l'altro promette molto e lo mette in fila.