Chi fa cosa: USCIS, Dipartimento di Stato, CBP, ICE, EOIR, Dipartimento del Lavoro

Un'unica pratica di immigrazione attraversa, nel caso ordinario, tre dipartimenti federali e almeno quattro agenzie, e ciascuna decide una cosa sola. Il datore di lavoro chiede una certificazione al Dipartimento del Lavoro; l'USCIS approva la petizione; il Dipartimento di Stato, attraverso il National Visa Center e il consolato, rilascia il visto; la CBP ammette alla frontiera; l'ICE detiene e rimuove; i giudici dell'EOIR, che stanno nel Dipartimento della Giustizia, decidono la rimozione e gli appelli. Chi non sa in quale ufficio si trova la propria pratica non sa a chi scrivere, chi può essere citato in giudizio e quale termine sta correndo. Questa pagina è la mappa. È breve di proposito: ogni ufficio rimanda alla pagina che ne descrive il lavoro.

La radice normativa è duplice. L'8 U.S.C. § 1103(a)(1) affida l'amministrazione delle leggi sull'immigrazione al Segretario della Homeland Security, con le eccezioni del Presidente, dell'Attorney General, del Segretario di Stato e dei funzionari consolari, e con la regola che sulle questioni di diritto la decisione dell'Attorney General «shall be controlling». L'8 U.S.C. § 1104(a) affida al Segretario di Stato le funzioni consolari, tranne quelle «relating to the granting or refusal of visas», che restano al singolo console. Nel 2002 l'Homeland Security Act ha smembrato il vecchio Immigration and Naturalization Service e distribuito le sue funzioni a tre agenzie nuove, ciascuna con un articolo del titolo 6 dello U.S. Code che dice che cosa le fu trasferito. Da quell'articolo si parte per sapere chi fa cosa.

Lo United States Citizenship and Immigration Services è l'agenzia dei benefici. Il 6 U.S.C. § 271(b) gli ha trasferito dal Commissioner dell'INS «adjudications of immigrant visa petitions», «adjudications of naturalization petitions», «adjudications of asylum and refugee applications», le adjudications dei service centers e «all other adjudications performed by the Immigration and Naturalization Service». In pratica: ogni petizione, dall'I-129 per un H-1B o un L-1 all'I-140 per una green card lavorativa e all'I-130 per un coniuge; ogni domanda interna, l'I-485, il permesso di lavoro, il cambio e la proroga di status; l'I-751; la N-400; i waiver dell'I-601 e dell'I-601A. Lavora attraverso service centers e lockbox che ricevono i depositi, field offices che tengono i colloqui, e l'Administrative Appeals Office che decide i ricorsi. Ha una direzione investigativa, la Fraud Detection and National Security, che fa le visite in azienda e gli accertimenti sulla frode; ha un Ombudsman, previsto dal 6 U.S.C. § 272, la cui funzione è «to assist individuals and employers in resolving problems» con l'agenzia e proporre modifiche alle sue prassi. L'Ombudsman non decide nulla e non è un ricorso; è, nella scala dei rimedi che precedono il mandamus, un passaggio che si documenta.

Che cosa l'USCIS non fa: non rilascia visti, non ammette alla frontiera, non decide la rimozione. Quando approva una petizione per un beneficiario che sta in Italia, la trasmette al Dipartimento di Stato e il suo lavoro è finito. Quando nega, comunica una decisione con i motivi, e da lì si aprono le vie che descrive la pagina su RFE e NOID. Quando tace, è l'agenzia che si cita in giudizio ai sensi dell'APA e del mandamus, e la citazione va notificata a chi il regolamento indica, non all'ufficio che ha in mano il fascicolo.

Il Dipartimento di Stato rilascia i visti, e li rilascia attraverso il singolo funzionario consolare, che per l'8 U.S.C. § 1104(a) non riceve ordini nemmeno dal proprio Segretario sulla concessione o sul rifiuto. Tra l'approvazione dell'USCIS e il colloquio stanno due uffici amministrativi negli Stati Uniti: il National Visa Center, che riceve le petizioni immigranti approvate, raccoglie le tasse, il DS-260, l'I-864 e i documenti civili, e fissa il colloquio quando il numero di visto è disponibile secondo il Visa Bulletin, di cui ho scritto nella pagina sul consular processing; e il Kentucky Consular Center, che amministra la lotteria DV e alcune petizioni non-immigranti. A Washington la Visa Office del Bureau of Consular Affairs scrive il Foreign Affairs Manual, dà i pareri consultivi ai consolati e ospita la Waiver Review Division che raccomanda i waiver del § 212(d)(3) e del § 212(e) del J-1. La pagina sulle fonti spiega perché il parere della Visa Office vincola il console sulle questioni di diritto e non vincola nessun altro.

Che cosa il Dipartimento di Stato non fa: non riesamina il rifiuto del console, salvo l'advisory opinion su questioni di diritto; non approva petizioni; non ammette. E il suo rifiuto, per la dottrina della consular nonreviewability, non si porta davanti a un giudice: è la prima delle porte chiuse. Un visto rifiutato ai sensi del § 214(b) si ripresenta; un visto in § 221(g) si aspetta, e dopo un'attesa irragionevole si chiede al giudice di ordinare una decisione, non un esito.

La U.S. Customs and Border Protection è l'agenzia della frontiera. Il 6 U.S.C. § 211(c)(8) le affida, «in coordination with U.S. Immigration and Customs Enforcement and United States Citizenship and Immigration Services», l'applicazione delle leggi sull'immigrazione, e specifica al primo posto «the inspection, processing, and admission of persons who seek to enter or depart the United States». Il visto è il permesso di presentarsi al valico; l'ammissione è dell'ufficiale della CBP, che può rifiutarla a chi ha un visto valido, e che decide la classificazione e la durata del soggiorno registrandole nell'I-94. Ne ho scritto nella pagina sui controlli di frontiera e in quella su visto, I-94 e periodo di ammissione. La CBP decide anche la expedited removal del § 235(b)(1) per chi arriva senza documenti validi o con una falsa dichiarazione, e il rifiuto senza processo di chi entra con l'ESTA, di cui ho scritto nella pagina sul § 217(b). Gestisce l'ESTA stesso, i programmi Global Entry, e i deferred inspection offices dove si correggono gli errori dell'I-94.

Che cosa la CBP non fa: non rilascia visti, non approva petizioni, non decide domande interne. La sua decisione al valico è la più immediata e la meno rivedibile del sistema: un rifiuto di ammissione con rinuncia al processo non ha appello, e la via per contestarlo è, nel migliore dei casi, la richiesta di correzione del fascicolo attraverso il FOIA e il ritorno al consolato.

La U.S. Immigration and Customs Enforcement è l'agenzia dell'esecuzione interna. Il 6 U.S.C. § 251 elenca i programmi trasferiti dall'INS al Segretario e da questi assegnati all'ICE: «the detention and removal program», «the intelligence program», «the investigations program». Enforcement and Removal Operations arresta, detiene e rimuove; ne ho scritto nella pagina sulla detenzione obbligatoria. Homeland Security Investigations indaga sui reati federali connessi all'immigrazione, dalla frode documentale al lavoro irregolare, ed è l'ufficio che compie le ispezioni sui datori di lavoro per l'I-9. E l'Office of the Principal Legal Advisor fornisce gli avvocati che rappresentano il DHS davanti ai giudici dell'immigrazione: quando un italiano si trova in un'udienza di rimozione, l'avvocato dall'altra parte del tavolo è dell'ICE, e con lui si negoziano la chiusura del caso, la partenza volontaria e gli accordi sulla prova.

Che cosa l'ICE non fa: non decide la rimozione, che è del giudice; non approva né nega benefici, salvo che nell'esercizio della discrezionalità di non procedere. La sua decisione più rilevante per chi è in stato di detenzione è quella sulla custodia, che il giudice dell'immigrazione può rivedere solo entro i limiti del § 236.

I giudici dell'immigrazione non stanno nel Department of Homeland Security. Stanno nel Dipartimento della Giustizia, dentro l'Executive Office for Immigration Review, che l'8 C.F.R. § 1003.0(a) descrive come un ufficio «headed by a Director who is appointed by the Attorney General» e che comprende «the Board of Immigration Appeals, the Office of the Chief Immigration Judge, the Office of the Chief Administrative Hearing Officer». I giudici dell'immigrazione presiedono le udienze di rimozione del § 240, decidono le domande di relief e la custodia; il Board decide gli appelli e, con le decisioni precedenziali, vincola i giudici e il DHS, come spiega la pagina sulle fonti. Sono giudici amministrativi: dipendenti dell'esecutivo, nominati dall'Attorney General, che può rivedere le decisioni del Board e sostituirle con le proprie. Il giudice federale, quello dell'articolo III della Costituzione, viene dopo, con la petition for review alla corte d'appello, e solo per quanto il § 1252 gli lascia rivedere.

Che cosa l'EOIR non fa: non decide petizioni e domande di benefici, salvo quelle che la legge permette di rinnovare davanti al giudice in un procedimento di rimozione, come l'adjustment negato dall'USCIS. Chi non è in un procedimento non ha un giudice dell'immigrazione a cui rivolgersi; ha l'USCIS, l'AAO e, oltre, la corte federale.

Il Dipartimento del Lavoro entra nel sistema ogni volta che un visto o una green card passano per un rapporto di lavoro. L'Office of Foreign Labor Certification certifica la labor condition application dell'H-1B, la certificazione temporanea dell'H-2 e la PERM, e determina il salario prevalente; le regole stanno nel titolo 20 del CFR, parti 655 e 656. La Wage and Hour Division controlla il rispetto delle condizioni promesse, dal salario alla regola che vieta di lasciare l'H-1B senza stipendio. Il Dipartimento del Lavoro non decide nulla sull'immigrazione in senso proprio: certifica che il mercato del lavoro americano non è danneggiato, e la sua certificazione è un presupposto della petizione che l'USCIS deciderà. È però l'agenzia le cui sanzioni colpiscono il datore, non il lavoratore, e per un'impresa italiana con personale negli Stati Uniti è quella con cui il rapporto è più continuo.

La domanda operativa è sempre la stessa: in quale ufficio sta la pratica adesso. Una petizione depositata sta all'USCIS finché non è approvata; approvata per un beneficiario all'estero, sta al National Visa Center finché il colloquio non è fissato, poi al consolato; dopo il visto, il beneficiario sta davanti alla CBP per il tempo di un'ispezione; dentro gli Stati Uniti, la sua domanda successiva torna all'USCIS; se riceve una notice to appear, il caso passa all'EOIR e l'avvocato di controparte è dell'ICE. La risposta dice chi si interpella, e chi si cita: la pratica ferma all'USCIS si porta davanti al giudice federale con il mandamus e l'APA contro l'agenzia; il visto fermo in § 221(g) si porta contro il Dipartimento di Stato, con la cautela che la dottrina della nonreviewability impone; la detenzione si contesta con l'habeas corpus contro chi detiene; la rimozione si appella al Board e poi alla corte d'appello. Sbagliare ufficio non è un errore di forma: è un ricorso respinto e un termine perso.

Tre dipartimenti, sei uffici, una pratica. Il Lavoro certifica, l'USCIS approva, lo Stato rilascia, la CBP ammette, l'ICE esegue, l'EOIR giudica. Nessuno di loro fa il lavoro dell'altro, e nessuno risponde per l'altro.