Le fonti: INA, CFR, FAM, Policy Manual, precedenti, memo

Le pagine di questo sito citano la legge, i regolamenti, le decisioni dell'agenzia e delle corti, il manuale consolare e il manuale dell'USCIS. Non hanno lo stesso peso, e il lettore italiano — abituato a una gerarchia in cui la circolare non è fonte del diritto e il giudice non è vincolato dal precedente — ha bisogno di sapere, ogni volta, che cosa sta leggendo. Questa pagina spiega che cosa vincola chi, e in che ordine. È una pagina di metodo, non di merito: non dice come si ottiene un visto, dice perché le altre pagine citano un paragrafo del Foreign Affairs Manual come ciò che il console farà, e non come ciò che la legge impone.

L'ordine, in sintesi, è questo. La legge, che è l'Immigration and Nationality Act codificato nel titolo 8 dello United States Code. I regolamenti, adottati con la procedura dell'Administrative Procedure Act e pubblicati nel Code of Federal Regulations, che hanno forza di legge. Le decisioni precedenziali, che vincolano gli uffici dell'amministrazione e i giudici dell'immigrazione. I manuali e i memoranda, che vincolano il funzionario che deve applicarli e nessun altro. E sopra tutto, quando ci si arriva, le corti federali, che dal 2024 non devono più deferenza all'agenzia sull'interpretazione della legge. Ognuno di questi livelli ha un modo di citarsi e un luogo dove si legge nel testo vigente; le sezioni che seguono li prendono uno per uno.

L'Immigration and Nationality Act è la legge del 1952, emendata centinaia di volte, che regola l'intera materia. Ha una numerazione propria — § 212(a) per l'inammissibilità, § 245 per l'adjustment, § 214(b) per la presunzione di intenzione migratoria — ed è codificata nel titolo 8 dello United States Code con una numerazione diversa: il § 212 è l'8 U.S.C. § 1182, il § 245 è l'8 U.S.C. § 1255, il § 214 è l'8 U.S.C. § 1184. Sono lo stesso testo. Gli operatori citano la numerazione dell'INA, le corti federali quella del codice, e questo sito usa la prima nel discorso e la seconda quando riporta il testo, perché il testo vigente si legge sul codice: il sito del Government Publishing Office pubblica l'edizione ufficiale del titolo 8, e la Camera dei rappresentanti ne mantiene una versione aggiornata con le modifiche in corso d'anno.

La legge distribuisce anche le competenze, e la distribuzione è la premessa di tutto il resto. L'8 U.S.C. § 1103(a)(1) affida al Segretario della Homeland Security «the administration and enforcement of this chapter and all other laws relating to the immigration and naturalization of aliens», con due riserve nel testo stesso: le funzioni che la legge attribuisce al Presidente, all'Attorney General, al Segretario di Stato e ai funzionari consolari; e la clausola per cui «determination and ruling by the Attorney General with respect to all questions of law shall be controlling». L'8 U.S.C. § 1104(a) affida al Segretario di Stato le funzioni dei funzionari diplomatici e consolari «except those powers, duties, and functions conferred upon the consular officers relating to the granting or refusal of visas». Da queste due frasi discendono la separazione tra USCIS e consolati, il ruolo del Dipartimento della Giustizia sulle questioni di diritto, e la dottrina per cui il rifiuto del visto da parte del console non è rivedibile da nessuno, nemmeno dal suo Segretario; ne ho scritto nella pagina sulle porte chiuse.

I regolamenti sono l'atto con cui l'agenzia riempie la legge, e hanno forza di legge perché sono adottati con la procedura dell'Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. § 553: la proposta pubblicata nel Federal Register, il periodo dei commenti, la regola finale con la risposta ai commenti, la data di efficacia. Un regolamento adottato così vincola l'agenzia che lo ha scritto, il pubblico e, nei limiti della legge, il giudice. Si legge nel Code of Federal Regulations, e il testo vigente giorno per giorno è quello dell'eCFR, la versione elettronica che il governo aggiorna a ogni modifica; le citazioni di questo sito sono lette lì, con la data della lettura quando conta.

Tre titoli del CFR governano la materia, e corrispondono a tre agenzie. Il titolo 8 è dell'immigrazione ed è diviso in due: il capitolo I, parti 1–599, è del Department of Homeland Security e quindi dell'USCIS, della CBP e dell'ICE; il capitolo V, parti 1001 e seguenti, è dell'Executive Office for Immigration Review, cioè del Dipartimento della Giustizia, e governa i giudici dell'immigrazione e il Board of Immigration Appeals. La divisione risale alla riforma del 2003 che smembrò l'INS, e produce coppie di norme quasi identiche con numeri diversi: l'8 C.F.R. § 103.10 e l'8 C.F.R. § 1003.1(g) dicono la stessa cosa sui precedenti, una per l'amministrazione e una per i giudici. Il titolo 22 è del Dipartimento di Stato: la parte 41 per i visti non-immigranti, la parte 42 per i visti immigranti, la parte 22 per le tasse consolari. Il titolo 20, parti 655 e 656, è del Dipartimento del Lavoro: la labor condition application dell'H-1B, la certificazione dell'H-2, la PERM. Chi cerca la norma su un visto deve sapere in quale titolo guardare, perché lo stesso visto può avere una regola dell'USCIS per la petizione, una del Lavoro per la certificazione e una del Dipartimento di Stato per il rilascio.

Le decisioni che si citano come «Matter of» seguite da un nome sono i precedenti amministrativi, pubblicati nella raccolta Immigration and Nationality Decisions, abbreviata I&N Dec. La fonte principale è il Board of Immigration Appeals, l'organo d'appello del Dipartimento della Giustizia. L'8 C.F.R. § 1003.1(d)(1) gli assegna, tra le funzioni, quella di fornire «attraverso decisioni precedenziali, una guida chiara e uniforme al DHS, ai giudici dell'immigrazione e al pubblico sulla corretta interpretazione e amministrazione della legge e dei suoi regolamenti». Il paragrafo (g) della stessa norma dice chi vincolano: «decisions of the Board and decisions of the Attorney General are binding on all officers and employees of DHS or immigration judges in the administration of the immigration laws of the United States». Vincolano quindi l'ufficiale dell'USCIS che esamina una petizione e il giudice che presiede un'udienza di rimozione, e non solo le parti del caso deciso. Diventano precedenti per designazione: la maggioranza dei membri permanenti del Board seleziona le decisioni di un collegio di tre membri o dell'intero Board da pubblicare, e la norma elenca i criteri, tra cui la questione nuova e la questione che si ripete di frequente. L'Attorney General può rivedere una decisione del Board e sostituirla con la propria, e le sue decisioni sono precedenti allo stesso titolo.

L'USCIS ha un proprio organo d'appello, l'Administrative Appeals Office, di cui ho scritto nella pagina sul ricorso a USCIS. Le sue decisioni, di regola, non sono precedenti: vincolano solo quel caso. Diventano precedenti per una via diversa, quella dell'8 C.F.R. § 103.3(c): il Segretario della Homeland Security le deposita presso l'Attorney General per la pubblicazione come precedenti, e con l'approvazione dell'Attorney General «as to the lawfulness of such decision» vengono pubblicate e «are binding on all Service employees in the administration of the Act». È così che Matter of Dhanasar, la decisione che governa il national interest waiver, è diventata la regola. Accanto ai precedenti l'USCIS pubblica alcune decisioni dell'AAO come adopted decisions, che l'agenzia tratta come guida vincolante per i propri funzionari senza che siano passate dall'Attorney General; e migliaia di decisioni non precedenziali, che si leggono per capire come l'ufficio ragiona e non si citano come regola.

Sopra tutto questo stanno le corti federali, quando la legge permette di arrivarci. Una corte d'appello federale vincola i giudici del proprio circuito, e i giudici dell'immigrazione applicano il diritto del circuito in cui siedono: è la ragione per cui la stessa condanna italiana può avere esiti diversi a New York e a Houston, come spiega la pagina sul metodo categoriale. La Corte Suprema vincola tutti. E dal 28 giugno 2024 il rapporto tra le corti e l'agenzia è cambiato: in Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024), la Corte Suprema ha abbandonato la dottrina Chevron, per la quale il giudice doveva deferire all'interpretazione ragionevole che l'agenzia dava di una legge ambigua. Il giudice esercita ora il proprio giudizio indipendente sul significato della legge, e all'interpretazione dell'agenzia riconosce il peso che merita per la sua persuasività, non un'autorità. Per l'interpretazione che l'agenzia dà dei propri regolamenti resta la deferenza di Kisor v. Wilkie, 588 U.S. 558 (2019), ma solo se il regolamento è davvero ambiguo dopo che il giudice ha esaurito gli strumenti ordinari di interpretazione. La conseguenza pratica per chi litiga è che un precedente del Board che interpreta la legge non è più la parola finale davanti a una corte federale; è una lettura autorevole, che va sostenuta con il testo.

Il Foreign Affairs Manual è la raccolta delle direttive del Dipartimento di Stato ai propri uffici, e il volume 9 è quello dei visti. Non è una legge e non è un regolamento: non passa per il Federal Register, non ha periodo di commenti, il Dipartimento lo modifica quando vuole, e ogni sezione porta la sigla del change transmittal con la data della versione. È il testo che il funzionario consolare ha davanti quando decide, e per questo è la fonte più utile per prevedere che cosa succederà al colloquio: dice quali documenti chiede, come legge una condanna, quali fattori pesa per raccomandare un waiver. Questo sito lo cita con il pinpoint e lo riporta tra virgolette, e lo fa perché è la descrizione più precisa disponibile della prassi. Ma lo cita come prassi. Quando una pagina dice che il 9 FAM 305.4-3(C) elenca cinque fattori per il waiver del § 212(d)(3), sta dicendo che cosa l'ufficiale farà, non che cosa la legge gli impone.

La distinzione ha una base normativa precisa. Il 22 C.F.R. § 41.121(d) prevede che il Dipartimento possa chiedere al console un rapporto su un visto rifiutato, riesaminarlo e fornire un'advisory opinion; se il console intende discostarsene deve risottoporre il caso con le proprie ragioni; e chiude con la frase che conta: «Rulings of the Department concerning an interpretation of law, as distinguished from an application of the law to the facts, shall be binding upon consular officers». Il manuale e i pareri vincolano il console sulle questioni di diritto, dall'interno dell'amministrazione. Non vincolano il richiedente, che non può invocarli come un diritto, e non vincolano un giudice, che per la dottrina della consular nonreviewability di regola non arriva nemmeno a leggerli. È l'asimmetria da tenere presente ogni volta che una pagina di questo sito cita il manuale: è la mappa del funzionario, con tutte le informazioni che una mappa dà, e con il limite che una mappa non è il territorio.

L'equivalente per l'USCIS è il Policy Manual, che l'agenzia descrive come «the agency's centralized online repository for USCIS' immigration policies», destinato a sostituire l'Adjudicator's Field Manual e la raccolta dei memoranda. È organizzato in volumi, parti e capitoli, e i capitoli citano a piè di pagina la legge, i regolamenti e i precedenti su cui si fondano; questa pagina stessa, nella sezione sull'adjustment, cita il volume 7 per la regola dei 180 giorni. Vale per il Policy Manual ciò che vale per il FAM: vincola i funzionari dell'USCIS, non il richiedente e non il giudice. Ha un pregio che il FAM non ha, ed è che ogni modifica è annunciata con un policy alert datato, così che si può ricostruire quando una regola di prassi è cambiata e che cosa diceva prima.

Accanto al manuale sopravvivono i memoranda, identificati da sigle come PM-602 seguite da un numero, con cui la direzione dell'agenzia indirizza gli uffici. Alcuni sono stati assorbiti nel manuale; altri restano in vigore da soli; altri ancora vengono emanati e applicati dal giorno dopo. Il memorandum del 21 maggio 2026 sulla discrezionalità nell'adjustment, di cui la pagina sul § 245 dà conto, ha cambiato il modo in cui le domande vengono esaminate senza che una sola parola della legge o del regolamento fosse toccata. È il tratto distintivo di questo livello delle fonti: la velocità. Un memorandum non passa per il Federal Register, non attende commenti, e produce effetti reali su chi ha una pratica pendente. Il limite è giuridico ed è affidato alle corti: quando un memorandum, sotto il nome di guida, impone obblighi nuovi che solo un regolamento potrebbe imporre, la questione se sia una regola legislativa mascherata si decide davanti al giudice sotto l'Administrative Procedure Act. È una difesa che esiste, non una che si vince spesso, e ogni pagina di questo sito che cita un memorandum lo cita per quello che è: la prassi di oggi, con la data.

Un lettore italiano riconoscerà la struttura: la legge, il regolamento, la circolare. Con due differenze che cambiano il modo di ragionare. La prima è il precedente: negli Stati Uniti la decisione pubblicata del Board vincola l'amministrazione e i giudici dell'immigrazione come una norma, e la si cita come tale. La seconda è la nonreviewability consolare: per il visto chiesto in Italia, la circolare — il FAM — è di fatto l'ultima parola, perché nessuna corte la riesaminerà. Ne segue la gerarchia che questo sito applica. La legge prevale sul regolamento, e un regolamento che contraddice la legge è un regolamento che si impugna. Il regolamento prevale sul precedente, che deve interpretarlo, e il precedente prevale sui manuali, che devono seguirlo. I manuali prevalgono sull'opinione del singolo funzionario, e questo è spesso l'unico argomento disponibile a chi si trova davanti un'applicazione della prassi diversa dalla prassi scritta: citare al funzionario il suo stesso manuale.

Quando le fonti si contraddicono, il metodo è quello che le pagine di questo sito seguono, e che il lettore può verificare. Si parte dal testo della legge, letto nel codice, non nel riassunto. Si legge il regolamento e si controlla che dica ciò che gli si attribuisce, con la data. Si cerca il precedente, e lo si legge nell'opinione, non nel sommario che la precede. Si cita il manuale come prassi, con il pinpoint e la versione. E si tiene presente che dopo Loper Bright l'ultima parola sull'interpretazione della legge, quando si arriva a una corte, è del giudice. Ogni pagina che stabilisce una regola cita la fonte a questo livello di precisione, e l'indice delle fonti citate raccoglie, per ciascuna norma e ciascuna decisione, le pagine che vi si appoggiano. Una citazione che non si può controllare non è una fonte; è un'opinione con un numero davanti.

La legge dice che cosa si può; il regolamento come; il precedente che cosa significa; il manuale che cosa farà il funzionario. Sapere quale dei quattro si sta leggendo è la prima competenza, e viene prima di ogni visto.